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關于建筑業深化改革的再思考

發布時間:2017/06/07 點擊量:

在黨的十八屆三中全會向全國人民發出全面深化改革號召的新形勢下,作為社會團體應該配合行業主管部門,做點拾遺補缺的工作,真正起到政府和企業之間的橋梁紐帶作用。去年底,在學習貫徹黨的十八屆三中全會精神浪潮的推動下,我曾就建筑業改革發展的實際,撰寫了《關于建筑業全面深化改革的思考》一文,已見諸報端,后經《中共中央全面深化改革若干重大問題的決定》的再學習、再調研,自感對已發表的前文尚有諸多問題未能涉及,有些問題的深度還挖掘得不夠,于是再次寫出了《關于建筑業全面深化改革的再思考》的文章,以與同仁們共商榷。

  一、進一步提升建筑業全面深化改革認識,提高改革的自覺性

  1.建筑業改革是國家全面推進深化改革密不可分的一部分。

  首先建筑產業的發展關聯和帶動著幾十個相關產業。2013年建筑業增加值達到38995億元,占全國GDP6.86%且連續6年建筑業增加值占GDP比重均達6%以上。與建筑業相關的行業鋼材、水泥、玻璃等高達50多個行業,建筑業紅火時有關行業的產品價格跟著一個勁的猛漲,國家控制投資規模,建筑業的任務緊縮時,關聯行業也隨之喊日子不好過,產品降價也不好賣,一哄而起盲目上項目的行業,立馬嚴重產能過剩。所以國家把建筑業列在二產中,確實因為建筑業是一個重要的物質生產部門。

  其次,建筑產品質量安全關系到人民生命財產安全。現在一講到藥品、食品安全立刻引起了政府、媒體和廣大民眾的關注,因為哪個環節管不好,出了問題就是人命關天。但說到建筑產品的質量安全問題,似乎覺得比較遙遠,引起社會關心重視的程度顯然不夠。即使在業內,也僅局限于直接抓質量安全工作的部門及有關人員操心多一些,其他同志的關注度也不夠。殊不知建筑產品的質量安全同樣也是人命關天的大事,一項豆腐渣工程的轟然塌陷,群傷群亡悲劇也是十分令人震驚的;建筑施工生產屬高危行業,思想上、過程中稍有懈怠傷人亡人的事就會屢見不鮮;此外,還應清醒地看到,建筑產品的質量安全,不僅涉及到當代人,還將影響到子孫后代,只有建筑行業得到穩定健康的發展,才能保證向社會提供合格放心的產品,我們的口號是“百年大計,質量第一”,但現實生活中有多少建筑物是按這樣的目標來建設的?有些房子完工沒幾年,出現開裂、滲水甚至有的成了危房,讓老百姓一輩子的積蓄打水漂,這是關系民生的大事情,必須引起社會各界足夠的重視。

  第三、建筑文化關系到中華民族優秀文化的發揚和傳承。中國有五千年的文明歷史,也有著非常豐富的建筑文化遺產,從宮殿、寺院、祠堂到村舍、民居,歷經五千年一脈相承的發展,中國傳統建筑已經形成了自己獨特風格的完整體系。從未到過中國的外國人,有機會到中國來一定有“不到長城非好漢”的心理需求,故宮也是必須去觀賞的,如果有時間再到有千年歷史的趙州橋上走一走,那這些老外一定會被中國古代能工巧匠技藝所折服。同樣我們中國人如果到法國巴黎旅游,凱旋門、盧浮宮、埃菲爾鐵塔是必去的,絕不會有人關心巴黎的GDP是多少?所以建筑本身就是一種文化,一項藝術、一種創造,也是一部歷史。而現在城市建設的現狀,一方面讓人為日新月異的變化而高興,另一方面也為千城一面,風格雷同而擔憂,特別是很多地方“建設性的破壞和破壞性的建設”讓人遺憾和痛心。從這個意義上說,建筑業的改革已經不僅是一個行業自身發展的需要,而且是直接關系到中華民族在國際上的形象建樹以及為子孫后代留下什么樣的建筑文化遺產的刻不容緩的歷史使命。

  2.建筑業全面深化改革要從制度設置上做起。

  建筑行業曾被國家有關部門稱為“高危腐敗行業”之一,雖經過多次整頓,數度清理,不說“濤聲依舊”,至少建筑市場混亂至今仍是不爭的事實。要讓建筑業能夠真正健康穩定發展,必須從頂層設置抓起。

  首先,《建筑法》已到了非修訂不可的時候,(本話題之所以在此重提,是因為據悉《建筑市場管理條例》已胎死腹中)整個建設領域涉及到國家方方面面,卻仍依賴一部已經過時、有明顯偏頗的法律來規范建筑市場的各方行為,法律的缺失造成無法可依,建設單位的話語權至高無上且不受法律制約,就極容易產生腐敗,這是法制社會不應該出現的遺憾。

  其次,國家有關部門應該考慮給建筑行業規定一個不低于社會平均利潤的利潤率。國外的建筑工人、環衛工人的工資比大學畢業生高,是因為苦臟累的工作工資低沒人干,國內現在對建筑工人的報酬比較重視(一方面待遇低也招不到工人),有的企業工人工資高過管理人員,當然也比新進大學生高,問題是施工企業沒有合理利潤,又怎樣來維持實際人工工資與定額人工工資嚴重倒掛的局面?現在是最低價中標政策,規定中標價不得低于成本,我認為應該改成“中標價不得低于‘成本’+‘法定合理利潤’”,任何商品的價格組成里都包括生產廠家的利潤,為什么建筑產品的價格就不能理直氣壯地把法定利潤放進去?也許有人會說,成本中已經包括利潤,這實際上是理論上的問題,目前國內沒有哪家建筑施工企業在做預算時就把應得利潤放入報價中。因為國家沒規定,列了也不會被認可。

  第三,制度上要對亂壓工期的行為實行問責制。建筑工期是一門科學,違背科學,即使暫時暴露不出問題來,但最終卻是以犧牲工程質量為代價。汶川地震中保留下來的房子反而是老房子,新房子幾乎都垮了,這除了過分壓低造價影響質量,盲目壓縮工期也是一大原因。現在動輒把規定工期砍1/3,有的甚至攔腰砍,施工企業為滿足甲方要求采取多項趕工措施,除了加班加點,混凝土中加早凝劑、新購置大量模板減少周轉次數,成本大量增加,費用卻追加不上來。所以要從制度上對既不懂行又不按科學辦事、盲目壓縮工期的行為進行問責,保證建設項目科學有序進行。

  二、進一步加大調研力度

  本屆協會致力于多項建筑業發展的熱點問題和難點問題的調查研究,并且根據調研結果,積極向政府有關部門及行業行政主管部門做出呼吁,應該說收到了一定的效果,這不僅增強了我們的信心,也堅定了我們加大調研力度的決心。

  過去我們就各類保證金過濫,為減輕企業負擔,提出打包收取綜合保證金的建議,幾年過去了收效甚微。根據調研結果,我們考慮分門別類,有針對性地建議調整各類保證金的收取辦法,可能收效會更好一些。

  如:對企業反映大的農民工工資保證金,目前比較普遍的做法是各地競相出臺征收辦法,企業按規定數額或一定比例交納到有關部門指定的專用賬戶,一旦發生拖欠農民工工資行為,即申請動用相關企業專用賬戶所存入的資金,來應急處置突發事件。這種做法看起來簡單易行,有關部門有專戶資金作為抓手,操作起來省事。但細推敲存在很多弊端,主管部門甚至要冒著由于沒有收取農民工工資保障金上位法的風險。從法理上講,專家們也很糾結,目前讓企業把這部分作為保障金交納出去的資金實際上轉移或剝奪了其所有權及其收益權(利息),這顯然不合法,但又想不出什么更好的辦法;從企業的角度,最直接的感受就是市縣多頭收取甚至同一地區按項目交納保證金,負擔太重了;從實際運作看,畢竟發生拖欠行為是極少數的企業,對多數企業返還保證金存在著不及時和返還難的問題;從全社會資產發揮最大效益的層面來考慮,目前各地采用的對農民工工資保障金征收辦法,各地專用賬戶上沉淀了大量資金,少則幾千萬元,多則幾個億,十幾個億,匯集到一起已是個天文數字,這實在是一種嚴重的浪費。

  江蘇省淮安市清欠辦和市場監管部門針對企業的反應和清欠工作的實際,創新了農民工工資保證金的征管辦法。核心是,規定交納的保障金不挪地方,放在指定銀行企業自己開設的專用賬戶里,由銀行、主管部門和企業三方監管。錢存在企業賬戶,所有權沒有發生變化,產生的利息自然歸屬企業,如項目沒有發生拖欠,返還變得極其簡單,只需通知銀行“解凍”就行了。主管部門沒有必要因為集中了大筆資金對其監管而擔驚受怕,江蘇蘇南已經發生過幾起縣級農民工工資專用賬戶因監管不力而被挪用炒股血本無歸的案例。本會調研了淮安的做法,認為這是一個值得推廣的好辦法,去年底向中建協課題組進行了推薦。今年我們要在深入調研的基礎上,對農民工工資保證金的收取進一步提出一些易收易管,便于操作的的建議供有權部門參考。

  根據中國建筑業協會的調研,除了農民工工資保證金存在問題較多,其他各類保證金也值得認真研究。有的有征收法律依據,有的什么依據也沒有,有的比例過高,這些亂收保證金的行為必須統一規范,甚至還可以探索用保函來替代。

  如履約保證金,應該倡導:一是“雙擔保”,凡要求施工企業履約擔保的,建設單位也必須對等地實行支付擔保;二是履約保證金采用國際通用的做法,由銀行出具保函的方式,不僅減少了企業資金壓力,也可大大減少一些無良甲方,借履約擔保強行要求讓施工企業支付現金、而加以套用的現象。

  再如,質量保證金,按工程總造價5%預留,這個文件當時出臺的背景是:國有投資占比大,且項目規模相對小,現在是國有投資比重大大減少,而項目卻普遍比較大,再按5%的標準征收質量保證金顯然是不合適了。事實證明:據某大學調查了67家企業5年竣工的5845個項目,實際只有6%左右項目需動用質量保證金,發生需要承包人承擔的維修支出動用金額占結算總額不足0.3%,所以在中國全面深化改革的大背景下,財政部和原建設部2004年制定的《建設工程價款結算暫行辦法》,暫行了10年時間,是乎也該實事求是地修改一下了?設想如果質量保證金的比例由5%降為1-1.5%,是不是更合適一些呢?

  3.建筑業的改革定位應寓管理于服務之中。現在我們很多政府機關都在努力打造“服務型”機關,建筑業的改革也該從理念上有所轉變,過去在一些部門同志的觀念中,對行業、對企業習慣于居高臨下,把政府管理職能牢牢記在心里,而對于如何做好服務卻都比較淡漠,就連職能部門的名稱也是突出“監管”而對行業發展服務考慮的不多。因此我認為,在建筑業全面深化改革中一定要解決定位問題。

  首先,建議把建筑業放在經濟建設重要議事日程上。

  黨的基本路線核心內容是,“一個中心,二個基本點”。“一個中心”就是以經濟建設為中心,“二個基本點”是指堅持四項基本原則,堅持改革開放。

  既然是以經濟建設為中心,政府部門的設置是不是也該圍繞經濟建設的需要呢?建筑業是國民經濟的支柱產業,無論是占GDP比重,還是解決大量農村富余勞動力的就業;無論是把固定資產投資轉化成社會的翻天覆地變化的財富,還是為地方經濟交納可觀的稅收(以江蘇為例,不僅建筑業發達的蘇中地區、建筑業有后發優勢的蘇北地區建筑稅收都是當地的重要財源,就連蘇州、無錫這樣經濟發達的地區,建筑業同樣也是納稅大戶),都應該是名副其實的重要經濟產業部門。但奇怪的是,機關事務管理部門這樣不創造任何經濟價值的部門,卻在歷次機構改革中反倒倍受青睞,從事業編制二級局變為行政編制二級局直至升格為行政編制一級局,而建筑主管部門卻在歷次機構改革中逐步降級。這從一個側面反映出對建筑業發展的重視程度,目前的這種狀況實則上已與鄧小平同志關于建筑業的相關重要論述相去甚遠。在這一點上,浙江省、山東省屬于例外,這兩省經過幾輪機構改革,把全省所有市縣都成立了有行政管理職能的建筑工程管理局,建筑業取得快速發展,為地方經濟發展作出了巨大貢獻。所以在下一輪機構改革時,建議部門的設置要多從對經濟建設起到的作用來考量。

  其次,在加強行業監管的同時,更要考慮如何為企業創造寬松的發展環境。盡管政府有關部門做了大量的規范建筑市場工作,但是建筑業發展過程中,企業反應熱點問題、難點問題仍比比皆是。能否換位思考問題,不要眼睛只盯著加強市場監管,要多研究企業反映建筑市場較多問題的產生原因,有針對性地加以研究解決,一些企業反映強烈的問題得到解決,監管工作的不少矛盾也就迎刃而解了。

  第三、要樹立寓管理于服務之中的理念

  黨的群眾路線教育實踐活動,從2013年6月中旬開展以來,全黨上下在為民、務實、清廉等方面收到很大實效,工作作風有了較大轉變。黨中央關于改進工作作風,密切聯系群眾八項規定,第一條就指出:“要改進調查研究,到基層調研要深入了解真實情況,總結經驗,研究問題、解決困難,指導工作,”建筑業的全面深化改革,第一位的工作就應該是改進調查研究,搞清楚問題的癥結,用服務行業和企業的心態解決問題,真正寓管理于服務之中。

  三、多為行業發展真正做點拾遺補缺的工作

  1.近年來,很多地區對外省進入當地施工的企業,人為地設置門檻,建筑企業怨聲載道但又毫無辦法,此事得到住建部高度重視,在調查研究的基礎上,于2013年3月15日發布“住房城鄉建設部關于做好建筑企業跨省承攬業務監督管理工作的通知”[建市(2013)38號]文件,要求給予外地建筑企業與本地建筑企業同等待遇,嚴禁設置地方壁壘。通知下發近一年時間,執行的情況不盡人意,我會準備就此問題進行調研,對令行禁不止、我行我素繼續推行地方保護的地區予以呼吁和反映,對不遵守國家相關法律、法規的行為說“不”,同時也希望有關部門對文件下發后落實情況予以檢查、監督,對于拒不執行的地區,通報他幾家,現在不是都怕媒體曝光嗎?借用媒體的喉舌作用來維護市場的規范,同時又體現了頒發相關文件的嚴肅性。

  2.關于“雙擔保”的問題,仍需要大聲疾呼。

  住房和城鄉建設部曾為此下達(2011)86號文件,即《關于進一步加強建筑市場監管工作的意見》,文件明確提出“要積極推進以業主工程款支付擔保,承包商履約擔保為主要內容的工程擔保制度”。但現狀是市場仍然停留在只有甲方要求乙方進行履約擔保,并且不同意采用國際通用的保函方式,大多數都要求現金擔保,且擔保數額占工程價款10%以上,給乙方造成巨大的資金壓力。至于乙方有勇氣要求甲方提供支付擔保的,極其鮮見。于是國家主管部門的文件就又成了一紙空文。必須行業同仁都來做工作,形成一種“雙擔保”的氛圍,與國際接軌不是喊口號,不能好接軌的就接軌,不愿意接軌的就繞著走。

  3.建筑業“營改增”如果稅率11%不變的話,造價部門應該從造價管理體系全局考慮而有所作為。

  營改增的110號文件是2012年下發的,之所以建筑業沒有能跟進實施,是考慮到建筑市場的復雜情況,進項稅抵扣困難,所以延遲至今年底的話就整整推遲了3年。但是盡管要求降低稅率呼聲很高,據了解已幾乎不可能。造價部門相當于建筑業的物價部門,營業稅取消后,建筑產品不可能不含稅,建議對價格體系通盤考慮,適當提高建筑產品成本,讓施工企業盡量減少損失。切不可將施工企業過去代收代繳的營業稅額,改革后反而變相轉嫁到施工企業頭上。


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